Как мы уже писали, накануне майских праздников Правительство РФ внесло в Госдуму два пенсионных законопроекта, предполагающих коренным образом изменить российскую пенсионную систему. Прежде всего, Единый социальный налог (ЕСН) должен быть заменен на три отдельных страховых платежа в три социальных фонда, вместе составляющее 34 процента вместо нынешних 26 процентов (в т.ч. в Пенсионный фонд – с 20% до 26%). То есть взносы работодателей повышаются, однако не с 2009 года и даже не с 2010, а с 1 января 2011 года. 3 июня Государственная Дума РФ рассмотрела в первом чтении предложенный правительством и одобрила подавляющим большинством голосов (против голосовала лишь фракция «Справедливая Россия» и то не вся), несмотря на множество «серьезнейших замечаний».

Окончательное принятие законопроектов должно состояться в начале июля и сейчас депутаты вносят поправки ко второму чтению. С наиболее важными и заслуживающими общественной поддержки поправками мы познакомим читателей в ближайшее время.

С текстом принятых  в первом чтении законопроектов и их оченьпредварительным анализом можно ознакомиться здесь [0], а пока мы в порядке дискуссии публикуем анализ предложенной Правительством реформы, подготовленный ведущими экспертами в пенсионной проблематике, авторами проекта Пенсионного кодекса [0], доктором юридических наук, профессором Михаилом Львовичем Захаровым и доктором юридических наук, профессором, Заслуженным юристом РФ, Эльвирой Галимовной Тучковой.

***

 Замечания

по проекту федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования»

Замечания концептуального характера по проекту закона следующие:

Проект не имеет практически общей части. Ее необходимо выстроить аналогично Налоговому кодексу (НК РФ), показав значимость обязательных платежей в виде страховых взносов, их неразрывную связь с оплатой труда и стоимостью (ценой) рабочей силы. В общей части целесообразно определить и целевое назначение страховых взносов, их природу и отличие от других обязательных платежей, т.е. налогов.

Необходимо пересмотреть трактовку страхового платежа как возмездного. Он возмезден не как индивидуальный платеж, а как солидаризированный взнос. В трех законах данное понятие трактуется различно, причем наиболее неудачно в законе о пенсионном страховании. Целесообразно принять за основу понятие, данное в ФЗ от 16 июля 1999 г. № 165- ФЗ и ФЗ от 27 июля 1998 г. № 125-ФЗ (статья 3). В этих законах нет указания на возмездность страхового платежа, что абсолютно верно.

Предлагаемые в проекте законодательные новеллы не решают основной проблемы – преодоления многолетней практически всеобщей пенсионной нищеты и существенного пополнения собственных доходов страховой пенсионной системы (т.е. доходов в виде страховых взносов в Пенсионный Фонд Российской Федерации).

а) Проектом предусматривается ограниченная база для начисления страховых взносов на каждое физическое лицо – всего в сумме 415 тыс. руб. в расчете на год. С выплат, превышающих данную сумму, страховые взносы не взимаются.

Заработок большинства занятого населения (свыше 90%) не превышает указанного предела, но заработок тех, у кого он выше 415 тыс. руб. в год, составляет примерно 30% от общего фонда оплаты труда в стране (разовые выплаты высшему эшелону управленческого персонала корпораций, в том числе государственных, достигает десятков миллионов, а иногда даже миллиарда рублей. С таких огромных выплат страховые взносы вообще не взимаются, а налог составляет всего 13%; этот социальный абсурд сохраняется более 15 лет).

Целесообразно взимать страховые взносы со всей суммы начисленной оплаты труда или хотя бы в 2010 г. с прежней максимальной суммы в 600 тыс. руб. в расчете на год, причем в размере 20% со всей указанной суммы. Следует учесть опыт других стран, в которых взносы взимаются со всей суммы заработка либо с заработка в два-три раза выше среднего, фактически сложившегося. Право определять предел страхуемого заработка вряд ли следует предоставлять Правительству, учитывая что это неминуемо приведет к искусственному занижению данного предела под давлением бизнес-сообщества и создаст предпосылки для коррупции (не лишне вспомнить при этом уже имевший место прецедент в процессе осуществления пенсионной реформы в 2002 г., когда средний заработок в стране, с учетом которого определялся индивидуальный коэффициент пенсионера с целью конвертации ранее приобретенных пенсионных прав, оказался заниженным почти вдвое).

б) Крайне необходимо восстановить личный страховой взнос застрахованных в размере 1% заработка, который существовал до 2002 года, и был упразднен без всяких к тому оснований (и даже без объяснений), с соответствующим увеличением налога, взимаемого с трудовых доходов, также на 1% (с 12 до 13%). В  дальнейшем целесообразно постепенно повышать личный страховой платеж (до 3-5%), соответственно снижая ставку платежа, взимаемого с трудовых доходов.        

Реализация указанных мер в сочетании с существенным повышением минимального размера страховой пенсии – единственный реальный способ преодоления теневой оплаты труда, уровень которой составляет не менее 30% и, судя по всему, не снижается.

в) Желательно форсировать отмену пониженных страховых платежей в ПФР для отдельных категорий работодателей и льгот по уплате страховых взносов для некоторых плательщиков. Это вполне возможно осуществить с 2010 г. с соответствующей компенсацией выпадающих  доходов за счет федерального бюджета.

г) Проектом закона предусматривается повышение страховых платежей для самозанятого населения. Их предлагается взимать, исходя из стоимости страхового года (минимальный размер оплаты труда умноженный на 12). В этом случае страховая пенсия самозанятого населения, исчисленная из расчетного пенсионного капитала, вряд ли превысит размер социальной пенсии (с учетом дополнительных выплат). Следовательно, предлагаемый механизм сохранит массовое уклонение данной категории населения от уплаты страховых взносов, поскольку их страховая пенсия по-прежнему существенно не будет отличаться от социальной пенсии.

Предлагаемый механизм может «заработать» лишь в случае, когда минимальная оплата труда будет значительно превышать прожиточный минимум и составит весомую часть среднего сложившегося уровня оплаты труда  (40 – 50% среднего заработка).

Учитывая изложенное, предлагается упразднить систему обязательного пенсионного страхования самозанятого населения и распространить на эту часть занятого населения добровольную систему социального страхования.

Осуществление перечисленных мероприятий позволит значительно пополнить собственные доходы всех фондов обязательного социального страхования. Что касается пенсионного страхования, то их осуществление в совокупности с отменой бессмысленных обязательных пенсионных накоплений  застрахованных (они приводят не к увеличению, а к уменьшению общей суммы трудовой пенсии) и использование всего объема страховых взносов на выплату  текущих пенсий, то собственные фонды ПФР возрастут не менее чем вдвое. В такой же степени возможно и повышение страховой части трудовой пенсии. 

д)  Проект предусматривает сохранение тарифа страховых взносов в ФСС в размере 2,9 %, хотя в недалеком прошлом (до 2007 г.) этот тариф составлял 5,4% от фонда оплаты труда. Таким образом, произошло существенное снижение платежей страховых взносов в указанный фонд. Расходы на выплату соответствующих пособий «подогнали» практически под сократившийся объем страховых взносов в данный фонд, введя ряд существенных ограничений при их назначении и выплате (отменена выплата пособий по временной нетрудоспособности за первые два дня при заболеваниях за счет средств ФСС, снижены размеры пособий для тех, кто имеет страховой стаж менее 6 месяцев (в том числе пособий по беременности и родам), ограничена продолжительность выплаты пособия по уходу за заболевшим членом семьи в расчете не календарный год (включая пособие по уходу за больным ребенком) и т.д.

Рядом новелл нарушен п.2 ст. 55 Конституции РФ, запрещающей издание законов, ограничивающих или умаляющих ранее предоставленные права граждан негативные последствия уже проявляются: больничные листки зачастую не предъявляются к оплате за счет работодателя, работодатели уклоняются от выплаты пособия за свой счет, заболевшие выходят на работу, хотя это противопоказано для их здоровья и здоровья окружающих и т.д.

Представляется необходимым несколько увеличить тарифы страховых взносов работодателей, уплачиваемых в ФСС, с тем чтобы исправить сложившуюся  негативную ситуацию (хотя бы до прежнего размера, т.е. до 5,4 % и с взиманием взносов со всей суммы начисленного заработка или в размере заработка до 600 тыс. руб. в расчете на год).

Анализ содержания проекта закона свидетельствует, на наш взгляд, о том, что разумный социально оправданный и справедливый компромисс сторон трудовых отношений, т.е. застрахованных (наемных работников) и работодателей не достигнут. Содержащиеся в проекте решения отражают почти исключительно интересы бизнес-сообщества, которые успешно лоббируются этим сообществом. Они направлены, как и прежде, на минимизацию страховых платежей работодателей, что ведет к сокращению затрат на рабочую силу или сохранению их на крайне низком уровне, сложившемся в результате реформ 2002-2008 гг., и соответственно сохранению чрезмерно высоких прибылей работодателей. При этом имеется в виду, что страховые взносы являются  резервируемой, солидаризированной  частью совокупной оплаты труда, подлежащей возврату в установленном порядке при наступлении соответствующих страховых случаев у конкретных работников.

Есть ряд и более частных замечаний. Одно из них касается возложения на ПФР обязанностей по уплате страховых взносов в фонд медицинского страхования, а другое связано с ограничением прав двух фондов в части контроля за уплатой страховых взносов, по сравнению с теми правилами, которые в этой части предусмотрены для налоговых органов. Неясен также вопрос о содержании персонала, осуществляющего с 2010 г. контроль за уплатой страховых взносов (данный вопрос не затронут даже в пояснительной записке, хотя он требует соответствующего разрешения, или хотя бы заявления о намерениях его разрешить).

Следует отразить, что осуществленные в 2002-2005 гг. меры по сокращению страховых взносов и введению принудительных пенсионных накоплений, средства которых не направляются на выплату текущих пенсий, подорвали финансовую основу обязательного социального страхования. Их проведение является ошибкой, которую следует признать и исправить.

***

  Замечания

по проекту  ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования»

Предлагаемые изменения в законодательные акты предусматривают ряд поправок, которые не связаны с ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный Фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования». Эти поправки по существу исправляют ранее допущенные ошибки (неточности) в регулировании соответствующих отношений. Такую позицию можно лишь приветствовать и поддержать. Однако она дает повод к тому, чтобы предложить ряд других подобных поправок, кроме тех, которые в основном вполне обоснованно предлагает Правительство.

Остановимся лишь на основных концептуальных замечаниях и наиболее существенных предложениях, касающихся дополнений к тому, что предлагается проектом закона.

1. Представляется крайне необходимым закрепить правовое положение всех трех внебюджетных фондов, поскольку они наделяются рядом существенных полномочий. При этом необходимо решить ряд принципиальных вопросов, в частности вопрос о том, каким видом собственности они управляют, на каких основаниях ими осуществляется управление этой собственностью, кто и как представлен в соответствующих органах управления и т.д.

Целесообразно четко разграничить управление теми средствами, которые направляются на социальное обеспечение граждан за счет консолидированного бюджета, и средствами, за счет которых осуществляется социальное обеспечение застрахованных (в соответствующих случаях и их семей) в порядке обязательного социального страхования. Природа этих финансовых источников различна.

Ныне все смешано: на ПФР возложили, например, назначение и выплату многих государственных пенсий и доплат, он назначает и выплачивает ежемесячные денежные выплаты всем категориям инвалидов, участникам войны и многим другим категориям граждан.

Все социальные выплаты, которые назначаются за счет государственных (бюджетных) средств, должны осуществляться государственными органами, а все выплаты, предоставляемые гражданам за счет средств обязательного социального страхования – соответствующими внебюджетными фондами.

В настоящее время фонды практически превращены в придаток федеральной исполнительной власти, они не обладают соответствующими полномочиями в определении содержания политики в сфере обязательного социального страхования, в том числе в области формирования доходной части своих бюджетов (определения базы для начисления страховых взносов, тарифов страховых взносов и т.д.), а также  условий и норм соответствующих видов обеспечения за счет средств обязательного социального страхования. В связи с чем  практически полностью отсутствует их автономность. Решение этих важнейших проблем стало прерогативой Правительства РФ.

Вполне очевидно, что признание страховых взносов государственной собственностью – это ошибка, которую можно быстро исправить. Средства внебюджетных фондов не могут быть государственной собственностью, поскольку взносы представляют собой часть оплаты труда застрахованных, резервируемой для определенных нужд при наступлении соответствующих страховых случаев. Другими словами, это часть необходимого, а не прибавочного продукта, в связи с чем они не могут кем-либо присваиваться, даже государством.

2. Предлагаемые меры по некоторому пополнению доходов не решают ни в ближайшей, ни в более отдаленной перспективе самодостаточности собственных фондов (т.е. страховых взносов) для выполнения тех обязательств, которые они должны нести, но в нужном объеме не несут, перед застрахованными.

База для начисления страховых взносов увеличивается незначительно, в связи с чем выпадающие доходы составят не менее 30%, по сравнению с теми, которые могли бы поступить в ПФР, если бы базой для их начисления был признан весь начисленный фонд оплаты труда. Страховые взносы, предназначенные для выплаты с 2011 г. трудовой пенсии повышаются с 20% до 26%, однако 10 % имеется в виду направить на выплату фиксированного базового размера. Таким образом, на выплату страховой и накопительной частей трудовой пенсии будет использоваться не 14%, а 16% страховых взносов, т.е. больше всего на 2%. Но свыше 4% из 16 будут по-прежнему резервироваться и не направляться на выплату текущих пенсий (в перспективе 4% возрастут до 6%). Накопительная часть пенсии, следовательно, сохраняется, хотя, как показали истекшие 8 лет, это ведет к снижению общего размера пенсии; в более отдаленной перспективе имеется в виду определять с учетом продолжительности страхового стажа лишь фиксированный базовый размер пенсии, т.е. практически ее меньшую часть. Пересмотра механизма исчисления размера пенсии не намечается: она, как и прежде, будет подсчитываться не из заработка, а из указанного пенсионного капитала, который вовсе не отражает полного трудового дохода застрахованного. Не планируется вводить и более высокий минимум страховой пенсии по сравнению с социальной пенсией, следовательно, сохраняются все предпосылки для теневой оплаты труда и т.д. Уповать на среднюю пенсию вряд ли следует: за средней пенсией скрывается пенсионная  нищета, как и за средней оплатой труда малообеспеченность большинства занятого населения.

В целом можно сделать вывод, что существенных изменений в уровне пенсионного обеспечения, то есть преодоления крайней пенсионной нищеты, введения обоснованной и справедливой дифференциации в размере трудовых пенсий, основанной на учете трудового вклада человека, ожидать не следует. Об этом свидетельствуют элементарные расчеты: без фиксированного базового размера пенсии (он без социальной доплаты ниже социальной пенсии) трудовая пенсия при 30-летнем страховом стаже и среднем заработке составит не более 20% заработка. Перспектива, таким образом, не радует даже сравнительно молодое поколение, которое, видимо, вскоре также осознает невзгоды своей предстоящей пенсионной жизни. Не сулит весомой прибавки ныне живущим пенсионерам обещанная валоризация, с учетом, в частности, «советского стажа». Она лишь частично смягчит результаты допущенных в процессе пенсионной реформы ошибок.

3. Обязательное социальное страхование в связи с безработицей предлагается исключить из числа страховых случаев, при наступлении которых у застрахованных возникает право на материальное обеспечение.

Отмена социального страхования в случае потери заработка в связи с безработицей явно необоснованна, Она была осуществлена, видимо, под давлением бизнеса и практически привела к ухудшению обеспечения безработных. Данный вид обязательного социального страхования должен быть восстановлен, как крайне необходимый.  В связи с этим вносить соответствующую поправку в ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» не следует.

4. Федеральным законом «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ установлен ряд ограничений по сравнению с теми нормами, которые действовали ранее (отмена выплаты пособия по временной нетрудоспособности за первые два дня за счет средств обязательного социального страхования, снижение размеров пособий (в том числе по беременности и родам тем, кто имеет страховой стаж менее 6 месяцев, ограничение продолжительности выплаты пособия по уходу за заболевшим членом семьи в расчете на календарный год (включая пособие по уходу за больным ребенком) и т.д. Принятые ограничения нарушают п.2 ст.55 Конституции РФ и могут быть оспорены в установленном порядке. Не дожидаясь этого, их следует отменить. В связи с отменой указанных выше ограничений необходимо несколько увеличить  страховые платежи в ФСС (они были уменьшены с 5,4 %  до 2,9).

Проект предусматривает изменение названия указанного выше Закона. Однако новое название не отражает полностью его нового содержания, которое предусматривает нормы, регулирующие обеспечение социальным пособием на погребение (в случае смерти застрахованного лица или несовершеннолетнего члена семьи). Данное пособие не согласуется с новым названием закона, в связи с чем  нормы, относящиеся к данному пособию, целесообразно исключить из проекта (см. главу 4-1, си.16-2, 16-3) либо дать иное название закона.

5. Согласно ст.256 ТК РФ по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному страхованию и в период указанного отпуска определяются федеральным законом. Далее предусматриваются порядок использования отпуска и некоторые другие правила, касающиеся данного отпуска (до трех лет с выплатой пособия). Такого отпуска с выплатой пособия до достижения ребенком трех лет не установлено. Данная статья ТК не согласуется с содержанием ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ (см. ст.24 проекта), предусматривающим выплату пособия за время отпуска по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет.

Необходимо либо вводить пособие за время отпуска по уходу за ребенком в возрасте до трех лет, либо изменить ст. 256 ТК РФ.

6. В отличие от прежнего законодательства, право на трудовую пенсию по инвалидности имеют инвалиды 1, П и Ш группы «при наличии ограничений профессиональной трудоспособности» и далее «порядок установления профессиональной трудоспособности»...утверждается Правительством Российской Федерации». Все, что касается «ограничения профессиональной трудоспособности» предлагается исключить. Главный и единственный критерий, определяющий право на пенсию по инвалидности, -это наступление инвалидности. Допущенную ранее ошибку необходимо исправить окончательно. Устанавливать подобную норму лишь для трудовой пенсии – это значит законодательно закреплять основание для дискриминации. Какие правовые последствия могут быть связаны с установлением ограничения профессиональной трудоспособности или, наоборот, никаких последствий это не повлечет? Все это должно содержаться в самом законе, однако соответствующей нормы в проекте нет.    

ИА "ИКД"

Ссылки по теме:

Законопроекты(тексты) и предварительный анализ [0]

Дума приняла правительственный законопроект о пенсиях в первом чтении. Дело за поправками [0]

Пенсионный форум: часть вторая [0]

Пенсионерам - "Защиту"!: секция по правам пенсионеров и льготников на социальном форуме Урала и Поволжья [0]

Пенсионные инициативы правительства: шаг вперед, два шага назад [0]